Por Frank Hoffman, War on the Rocks, 3 de março de 2020.
Tradução Filipe do A. Monteiro, 28 de maio de 2021.
É tentador comparar estratégias nacionais de sucesso com unicórnios: ambas parecem míticas. Mas, embora boas estratégias possam ser raras, elas são muito reais. E apesar das impressões deixadas pela história recente, são possíveis. Existem vários significados e propósitos para a grande estratégia; como grandes planos, como um conjunto de macro princípios, ou como padrões de comportamento de estado, como Nina Silove detalhou. No entanto, há um quarto significado e esse propósito agora ganha destaque em importância. Este é o papel da boa estratégia como um reforçador do realismo disciplinado ou inibidor do apetite.
A atual manifestação da grande estratégia dos EUA é encontrada na Estratégia de Segurança Nacional de 2017, que traz a assinatura do presidente Donald Trump. Essa estratégia promove quatro interesses nacionais centrais por meio de um amplo conjunto de 99 ações prioritárias. A Estratégia de Defesa Nacional de 2018 está alinhada com sua estratégia original em termos de competição de grande potência com a China e a Rússia. Ambos os documentos - o último no qual trabalhei - foram elaborados com um diagnóstico claro dos principais desafios que os Estados Unidos enfrentam e com prioridades distintas para promover os interesses da nação. Não está tão claro se uma das estratégias está sendo implementada como está escrita ou se o Congresso apóia as prioridades explícitas da grande estratégia americana. É cada vez mais óbvio que nenhum dos documentos está conduzindo o uso das decisões militares ou orçamentárias dos Estados Unidos.
Hal Brands observou em seu livro seminal sobre o tópico que implementar qualquer estratégia apresenta uma série de contradições e tensões. O mais desconcertante é a tensão inerente entre a necessidade de adaptabilidade às condições em constante mudança e a aplicação disciplinada de recursos preciosos às prioridades atribuídas. No momento, as estratégias de Washington sugerem que a flexibilidade está ganhando o foco.
Adaptabilidade
Os historiadores mais astutos estrategicamente enfatizam a necessidade de adaptabilidade na implementação de qualquer estratégia. O falecido Colin Gray sempre enfatizou dois princípios no planejamento da força, adaptabilidade e prudência. Hew Strachan observa que a estratégia opera dentro de um relacionamento interativo que ocorre em um contexto inerentemente dinâmico e mutável. As estratégias de sucesso são emergentes, em vez de rígidas. “Como um navio à vela”, observa o estrategista aposentado do Exército Rick Sinnreich, “a grande estratégia está à mercê de ventos e correntes políticas, econômicas e militares incontroláveis e muitas vezes imprevisíveis, e executá-la com eficácia requer tanto alerta para essas mudanças quanto correção constante do leme .”
A construção da estratégia deve ser vista como um exercício iterativo com aprendizagem e síntese. Quando a estratégia se torna rígida e inflexível, ela serve mal à nação, impedindo-a de responder a suposições fracassadas ou oportunidades imprevistas. Assim, a contingência é uma consideração fundamental na execução da estratégia, uma vez que nem todas as situações podem ser antecipadas com precisão. E ninguém pode prever todas as reações de um oponente.
Foco e Disciplina
No entanto, a necessidade de adaptabilidade não deve ser uma desculpa para o fracasso na execução de uma estratégia sólida e para minar a lógica de uma estratégia. A adaptabilidade deve ser baseada na invalidação de suposições-chave ou tarefas inesperadas. A falha mais comum na implementação da estratégia é encontrada na falha em estabelecer prioridades claras e em orquestrar recursos de acordo com essas escolhas. Isso é o que separa a boa estratégia da má estratégia. A estratégia deve distinguir entre o crítico e o meramente desejável. Ela aloca recursos conscientemente para focar a atenção e os meios apenas nas coisas que devem ser feitas. Assim, um dos benefícios colaterais de uma estratégia bem fundamentada é que ela atua como um inibidor do apetite. Se um país fosse tão rico que não precisasse fazer tais trocas, não precisaria de uma estratégia. Mas a essência da estratégia é a alocação de recursos escassos para os objetivos desejados.
As mudanças nas ameaças e nas prioridades regionais da Estratégia de Defesa Nacional (National Defense Strategy, NDS) em relação à China e à Rússia devem se basear em uma troca consciente, que reconheça os custos de oportunidade e o aumento dos riscos para nossos interesses vitais no Indo-Pacífico e na Europa. O presidente tem buscado consistentemente reduzir os níveis de força em teatros em andamento, mas essas reduções parecem ilusórias e os recursos (treinamento, manutenção, horas de voo, recursos de inteligência, etc.) que se espera que sejam realinhados para missões de alta prioridade estão sendo usados para tarefas de curto prazo e missões de ordem inferior. A Estratégia Nacional de Defesa está sendo prejudicada em sua implementação, não por recursos limitados, mas por falta de disciplina. Agora, sinto que a execução da estratégia dos EUA reflete muito das prioridades da era Obama e muito pouco foco estratégico. As correções do leme não estão respondendo a ventos e correntes inesperados.
Região por Região
Uma vez que a superioridade militar americana é menos pronunciada do que era em 1991 e tem ainda menos vantagem tecnológica em 2020, deve haver mais pressão sobre os formuladores de políticas para administrar o poder e investir com sabedoria. Mas isso não está acontecendo hoje. Como Rebecca Friedman Lissner observou nestas páginas, "os compromissos da política externa se reforçam com o tempo à medida que as suposições se tornam óbvias, os legisladores americanos determinam que a credibilidade dos EUA está em jogo e as questões desenvolvem constituintes na burocracia da segurança nacional." Vemos a realidade dessa avaliação hoje em três lugares: Oriente Médio, África e Ártico.
Oriente Médio
O Oriente Médio e o vizinho Afeganistão têm sido o ponto focal do envolvimento dos EUA nas últimas duas décadas. A Estratégia de Defesa Nacional atribui a região como a terceira prioridade do Pentágono, embora atualmente cerca de 70.000 soldados estejam lá com 14.000 reforços enviados no ano passado, supostamente para aumentar a dissuasão contra o Irã. Relatos de notícias sugerem que foram considerados reforços adicionais de mais 14.000 forças americanas. Certamente há interesses importantes na estabilização da região, mas depois de trilhões gastos no Iraque e no Afeganistão (sem mencionar a Síria, a Líbia, o Iêmen e o Sahel), há muito menos apoio para a região e poucas evidências para sustentar que um envolvimento adicional dos EUA trará os objetivos desejados a um custo aceitável. Como o ex-embaixador Martin Indyk escreveu recentemente, com poucos interesses em jogo, os Estados Unidos podem e devem "finalmente deixar de lado suas ambições grandiosas para a região caótica".
A estabilidade no Oriente Médio é um interesse importante para os parceiros regionais e para a economia global. Este teatro fica na confluência de três desafios identificados para a segurança dos EUA: uma fonte de extremismo violento, uma casa para um ator maligno que busca ativamente a hegemonia regional e uma área de competição de influência entre as grandes potências. Mas nem toda base, exercício ou projeto comercial chinês requer uma resposta militar. Nem toda bandeira negra desfraldada representa uma ameaça à pátria americana. O grito de guerra da competição entre as grandes potências não deve ser uma folha de figueira para os negócios usuais no Oriente Médio.
África
No momento, o Pentágono está avaliando chamadas para reconsiderar as reduções planejadas de força na África. Alguns membros do Congresso acham que isso seria um grande erro e prejudicaria nossos aliados franceses que estão fazendo progressos contra extremistas violentos. Alguns afirmam que esses desdobramentos de força são necessários para conter a presença da China. O senador Jim Inhofe, presidente do Comitê de Serviços Armados do Senado, concluiu que as reduções de força na África Ocidental "teriam consequências negativas reais e duradouras" para os parceiros dos EUA naquele país. Cerca de 1.400 soldados estão supostamente no continente, sem dúvida promovendo a estabilidade e apoiando nossos esforços diplomáticos e de desenvolvimento. É verdade que a violência de grupos extremistas islâmicos está aumentando e a Rússia fez incursões na região. Poucos dos defensores da presença sustentada dos EUA, no entanto, podem apontar interesses críticos sendo atendidos. O resumo do NDS lista a África como prioridade, mas é a última de seis. Felizmente, como mostra a pesquisa do Centro Africano de Estudos Estratégicos, existem estratégias para limitar a influência de Moscou e impor custos que não incluem opções militares robustas.
O Ártico
À medida que o gelo do Ártico derrete, os interesses americanos esquentam. As condições no Ártico estão mudando. Em resposta às tarefas do Congresso, o Pentágono emitiu recentemente uma Estratégia do Ártico, e os críticos da estratégia querem mais recursos comprometidos. Quais são exatamente os interesses nacionais vitais e importantes atendidos pelo investimento no Ártico? Quão fortes são esses interesses em relação a países como a Rússia, com sua enorme infraestrutura de defesa para proteger e uma vasta Zona de Exclusão Econômica para explorar? Como esses interesses se comparam aos requisitos de segurança não atendidos no Pacífico ou na Europa? Certamente, a necessidade de proteger o Alasca é clara e não devemos ignorar a legislação e as normas internacionais relativas ao trânsito e ao transporte marítimo. Mas um estrategista disciplinado achará difícil conceber benefícios claros de um investimento considerável de recursos de segurança escassos lá.
Execução da Estratégia
Um período de competição de grande potência deve forçar os formuladores de políticas a administrar tanto os desdobramentos militares dos EUA quanto o financiamento de compras aos objetivos definidos da estratégia de defesa nacional dos EUA. Prioridades claras são como os estrategistas lidam com o alinhamento. A liderança sênior do Pentágono entende isso. O secretário de Defesa, Mark Esper, observou recentemente que os desdobramentos propostos na África não podem ser vistos isoladamente, sem consideração de seu impacto em outros teatros e missões prioritários. O mesmo é verdadeiro para pedidos de aumento dos níveis de força no Oriente Médio e no Ártico. A questão não é se esses desdobramentos novos e não planejados são coisas boas a se fazer; a questão estratégica é se são ou não mais importantes agora do que as tarefas prioritárias na estratégia para a qual as forças e os programas de modernização foram originalmente alocados.
Não podemos mais nos dar ao luxo de dissipar recursos para a estabilidade geral ou global. Dados os orçamentos de defesa fixos, o aumento dos níveis da dívida nacional e os custos de juros associados e a redução da coesão da aliança (o iliberalismo da Turquia e das Filipinas em particular), é necessária maior disciplina de Washington hoje. Ambos os níveis de força e requisitos de modernização no Pentágono permanecem não preenchidos. Os jogos de guerra patrocinados pelo Pentágono revelam inúmeras vulnerabilidades na postura de defesa dos EUA. A Marinha parece comprometida com sua frota de 355 navios, mas o corte da Administração no orçamento de aquisição de navios da Marinha para apenas 8 navios não faz nenhum progresso em direção a essa meta. A lógica e o desenho dessa frota e o plano de construção naval ainda não foram aprovados pelo secretário Esper, que quer estudar seu desenho e custos. Este nível quase não permite que a Marinha sustente sua força atual. O Exército dos EUA está desarmado e desequilibrado nas principais comparações sistema-a-sistema com os equivalentes russos. Isso é menos importante do que a África ou o Ártico?
Enquanto dissipamos nossos esforços, os esforços combinados de Pequim em inteligência artificial, computação quântica e mísseis de hipervelocidade estão progredindo. A ex-subsecretária de Defesa para Políticas Michèle Flournoy testemunhou recentemente que as forças armadas dos Estados Unidos precisam intensificar a modernização e parar de investir demais em prontidão e capacidades legadas, em vez do futuro, com o senso de urgência e escala exigidos na Estratégia de Defesa Nacional. Seu testemunho é apoiado por um relatório recente do Center for a New American Security que concluiu que "áreas críticas da política dos EUA permanecem inconsistentes, descoordenadas e com poucos recursos e - para ser franco - não competitivas".
Isso não é novidade para o Departamento de Defesa. Esper, em seus comentários na Conferência de Segurança de Munique, colocou a ênfase correta na China. Em seu depoimento no Congresso sobre o orçamento de defesa proposto para o Ano Fiscal 21, Esper também observou que os Estados Unidos ainda estão enfatizando demais o contraterrorismo e precisam encontrar o equilíbrio certo entre a competição com as grandes potências e o combate ao extremismo para cumprir a Estratégia de Defesa Nacional.
Sou totalmente a favor da avaliação contínua e da adaptação da estratégia, mas as mudanças devem ser deliberadas, não cegamente indiferentes às consequências resultantes. Se, no entanto, o objetivo é restaurar a prontidão militar dos EUA e modernizar as forças armadas americanas para deter oponentes sofisticados, então a disciplina estratégica deve ser mantida. Conforme argumentado convincentemente por Kath Hicks, é hora de fazer escolhas politicamente difíceis, abraçar o pensamento inovador “e pedir às forças armadas que façam menos do que fizeram no passado. O resultado final seria um Estados Unidos menos militarizado, porém mais competitivo globalmente.”
No final das contas, a estratégia diz respeito às escolhas e compensações que as restrições impõem aos formuladores de políticas. Washington deve evitar a dissipação de ativos em contextos onde seus interesses não são críticos ou onde os concorrentes têm interesses vitais em risco e vantagens geoestratégicas. Como Mackenzie Eaglen enfatizou nessas páginas virtuais, o Pentágono precisa aprender quando "simplesmente dizer não". Mas isso envolve mais do que o Pentágono. Tanto a Casa Branca quanto o Congresso têm papéis a cumprir para disciplinar missões e investimentos. Mesmo em uma era de competição de grandes potências, os Estados Unidos precisam de critérios claros para responder aos esforços de influência chinesa ou russa na África, no Oriente Médio e no Ártico. Nem todo projeto de infraestrutura chinês é uma ameaça ao mundo livre, e nem muitos dos pronunciamentos de Putin constituem um ataque ao Ocidente que justifique uma resposta.
Uma estratégia deve documentar as escolhas e a priorização clara, e sua implementação deve se esforçar para alinhar os meios aos fins. O Pentágono expôs seu caso na Estratégia de Defesa Nacional, mas essa estratégia aceitou um grau mensurável de risco que deixou pouca margem para prioridades mais baixas. Neste momento, o foco e a disciplina devem vir à tona como palavras de ordem para a liderança política americana. O tesouro não é ilimitado e a disponibilidade de forças prontas e plataformas modernizadas não é infinita. A aplicação desses recursos finitos na busca de missões periféricas restringe a capacidade do Departamento de Defesa de buscar objetivos de ordem superior, especialmente na Ásia. Será necessário um certo grau de concentração no topo para conter os impulsos que atrapalham a estratégia sólida e minam sua coerência. Para evitar isso, os legisladores americanos devem avaliar os riscos crescentes e tomar uma pílula inibidora de apetite.
Frank Hoffman, editor colaborador da War on the Rocks, trabalha na National Defense University (NDU), onde pesquisa e ensina estratégia de segurança nacional. Em 2017, atuou no Gabinete do Secretário de Defesa como assessor e fez parte da Força-Tarefa de Estratégia de Defesa Nacional. Ele obteve seu Ph.D. em Estudos de Guerra no King’s College de Londres. Essas observações refletem suas próprias opiniões e não as da NDU ou do Departamento de Defesa.
Bibliografia recomendada:
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Introdução à Estratégia.
André Beaufre.
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Leitura recomendada:
