A vacilante política externa de Xi Jinping: Os perigos do governo do homem-forte

O presidente russo Vladimir Putin e o presidente chinês Xi Jinping em Pequim, fevereiro de 2022.
(Aleksey Druzhinin / Reuters)

Por Jude Blanchette, Foreign Affairs, 16 de março de 2022.

Tradução Filipe do A. Monteiro, 24 de março de 2022.

A guerra na Ucrânia e os perigos do governo do homem-forte.

Independentemente de Pequim ter alertado antecipadamente sobre a invasão da Ucrânia pela Rússia, a decisão do líder chinês Xi Jinping de emitir um comunicado no mês passado descrevendo uma parceria “sem limites” com Moscou foi sem dúvida o maior erro de política externa de seus quase dez anos no poder. O presidente russo, Vladimir Putin, receberá a maior parte da reação por seu ataque não provocado à Ucrânia, mas a declaração pública de Xi, juntamente com o contínuo apoio diplomático de Pequim a Moscou, minou a reputação da China e provocou novas preocupações sobre suas ambições globais. De fato, a intensificação da guerra na Ucrânia já provocou pedidos para que Taiwan melhore suas capacidades de defesa e deu a parcerias de segurança como a OTAN, o Quad e o AUKUS um senso de propósito renovado.

O apoio imprudente de Xi a Moscou às vésperas da desastrosa campanha militar da Rússia não é seu primeiro grande passo em falso na política externa. Sua decisão de retaliar autoridades da UE em março passado, em resposta a sanções por abusos de direitos humanos em Xinjiang, custou a Pequim um acordo de investimento há muito cobiçado com a Europa. Suas ameaças a Taiwan estão aproximando Washington e Taipei e forçando outras potências regionais, como Austrália e Japão, a declarar seu próprio interesse na segurança de Taiwan. E o confronto dos militares chineses em 2020 com o exército indiano no Vale de Galwan galvanizou a opinião da linha dura em Nova Délhi. Esses fracassos crescentes destacam uma tendência cada vez mais evidente: quanto mais poderoso Xi se torna e quanto mais autoridade direta ele exerce sobre a política externa de Pequim, mais adversos são os resultados para os interesses estratégicos de longo prazo da China. Após décadas de manobras relativamente ágeis e eficazes da liderança pós-Mao, Xi levou a política externa a uma nova direção – definida por uma maior tolerância ao atrito com os Estados Unidos, Europa e potências vizinhas e caracterizada por pouco debate interno ou entrada externa. O que está tomando forma é menos a política externa da China do que a de Xi.

Desengajamento de tanques de batalha principais chineses e indianos nas margens sul do passo de Pangong Tso, 10 de fevereiro de 2021.

Com Xi pronto para assumir um terceiro mandato de cinco anos como líder da China no próximo 20º Congresso do Partido, é fundamental que os Estados Unidos e seus aliados entendam não apenas os impulsionadores e os contornos de sua política externa, mas o ecossistema político e burocrático em que ele toma decisões. Como a jogada imprudente de Putin na Ucrânia provou, um líder autocrático cercado por bajuladores e alimentado por queixas históricas e ambições territoriais é uma perspectiva ameaçadora. Xi não é Putin e a China não é a Rússia, mas seria imprudente ignorar os crescentes paralelos.

O Homem-Forte

Dizer que Xi consolidou o poder na China é afirmar o óbvio. Poucos contestam que Xi ocupa uma posição singular dentro do aparato burocrático da China, e é cada vez mais difícil negar que algo semelhante a um culto à personalidade está se desenvolvendo na mídia estatal e em outros canais de propaganda. No entanto, as implicações dessa realidade são insuficientemente apreciadas, especialmente seu impacto no comportamento do partido-Estado chinês.

Considere um padrão que surgiu em sistemas políticos autoritários em que os líderes permanecem no cargo por muito mais tempo do que seus colegas democráticos e com mandato limitado. Quanto mais tempo um líder permanece no poder, mais as instituições estatais perdem sua competência administrativa e independência à medida que evoluem para atender às preferências pessoais desse líder. Rodadas sucessivas de expurgos e promoções moldam o caráter da burocracia, movendo-a incrementalmente na mesma direção da grande visão do líder. O que pode começar como punição formal por oposição explícita à liderança acaba se tornando um clima de autocensura informal à medida que os membros da burocracia passam a entender a inutilidade da dissidência e ficam mais sintonizados com as expectativas tácitas de conformidade. O líder também se torna mais distante e isolado, contando com um grupo cada vez menor de conselheiros de confiança para tomar decisões. A maioria desses indivíduos permanece à mesa porque demonstra lealdade absoluta.

Soldado chinês com uma máscara em Wuhan diante de um retrato de Mao Tsé-tung quando o governo chinês bloqueou o local, 22 de janeiro de 2020.

Esse pequeno círculo, por sua vez, atua como a janela do líder para o mundo, deixando muito dependente da precisão da representação da realidade externa que seus membros optam por fornecer. Um processo de tomada de decisão tão opaco torna difícil para observadores externos interpretarem os sinais da liderança central. Mas ainda mais crucial, torna difícil para os atores desses sistemas autocráticos antecipar e interpretar as ações de seus líderes. O resultado é uma política externa cada vez mais imprevisível, com o líder formulando em segredo decisões precipitadas e o resto da burocracia correndo para se adaptar e responder.

Xi não é Putin e a China não é a Rússia, mas seria imprudente ignorar os crescentes paralelos.

O paralelo óbvio no caso chinês é Mao Tsé-Tung, que supervisionou um tortuoso esvaziamento das instituições políticas e administrativas nascentes da China. A subserviência a Mao definia a burocracia, e as promoções eram baseadas na correção ideológica. Embora outros atores tenham influenciado a política externa de Pequim, notadamente o primeiro-ministro Zhou Enlai, o fator mais importante que moldou o comportamento estratégico da China foi a opinião pessoal de Mao. Mas identificar o domínio de Mao sobre a burocracia chinesa não forneceu, por si só, pistas sobre futuras decisões de política externa. A crença de Mao na luta revolucionária global o levou a apoiar movimentos armados no Sudeste Asiático, e seu senso de realpolitik o levou a normalizar as relações com os Estados Unidos arquicapitalistas apenas alguns anos depois. O ponto-chave da política externa de Mao, como é hoje com a de Xi, era que os observadores externos precisavam estar sintonizados com sua visão de mundo, suas ambições e suas ansiedades para entender, antecipar e sobreviver a seus movimentos.

Xi, claro, não é Mao. Ele não deseja fomentar a revolução global, e sua visão da ordem política doméstica adequada é muito mais conservadora do que a de Mao. Também é importante notar que a oposição interna à política externa cada vez mais nacionalista e belicosa de Xi existe claramente e provavelmente crescerá à medida que suas decisões afetarem os interesses da China. Mas, ao mesmo tempo, há pouco que um possível oponente possa fazer para restringir significativamente Xi – tal é o nível de autoridade política e burocrática esmagadora que ele agora exerce. Seus apoiadores ocupam posições no ápice de todos os centros de poder do Estado, incluindo as forças armadas, o setor de segurança doméstica e a economia estatal. Xi não administra o sistema político da China sozinho, mas, como na Rússia de Putin, a consolidação da autoridade personalizada por um longo período de tempo reformulou os processos de tomada de decisão em favor do titular e de seus assessores. Como resultado, em questões que vão de Taiwan à Ucrânia, todo o sistema político na China aguarda as ordens de Xi. A política externa no período do 20º Congresso do Partido, que vai de 2022 a 2027, será, portanto, impulsionada pela visão subjetiva de Xi dos eventos internacionais e do ecossistema de tomada de decisão cada vez mais isolado que o cerca.

Uma equipe de bajuladores

Como pode ser essa nova era? Em um nível prático, caracterizará a marginalização contínua dos órgãos externos do governo. Considere o Ministério das Relações Exteriores. No papel, o MFA deve ser um canal vital para entender as ações e as intenções da liderança sênior da China em política externa. De fato, é por isso que a coletiva de imprensa diária do MFA foi historicamente vista como importante, pois foi uma das poucas janelas que observadores externos tiveram no pensamento de Pequim.

Na prática, no entanto, o MFA está se esforçando cada vez mais para interpretar os sinais vindos do escritório de Xi, como evidenciado por seus pontos de discussão diários em constante mudança sobre a crise ucraniana. A mesma dinâmica existe dentro do Escritório de Assuntos de Taiwan (Taiwan Affairs Office, TAO), que é, pelo menos no papel, responsável pela política através do Estreito. Tornou-se evidente nos últimos anos que o TAO muitas vezes é pego de surpresa pelas decisões de Xi e fica embaralhado tanto para interpretar quanto para implementar suas políticas. Será importante entender as realidades funcionais dessa marginalização burocrática daqui para frente, pois as declarações do governo chinês nem sempre refletem com precisão as opiniões de Xi. Mais importantes do que as burocracias tradicionais serão os órgãos opacos e secretos, como a Comissão de Segurança Nacional e os vários “pequenos grupos líderes” que Xi comanda.

O círculo de conselheiros de Xi também continuará encolhendo. Embora não seja incomum que os líderes de qualquer sistema político valorizem o conselho de algumas poucas vozes selecionadas, a tomada de decisão eficaz exige que esses conselheiros apresentem pontos de vista conflitantes. Ainda há muito a aprender sobre como Putin passou a acreditar que poderia alcançar uma vitória rápida sobre a Ucrânia, mas os primeiros sinais indicam que seus conselheiros militares o enganaram sobre o verdadeiro estado do exército ucraniano. Este é um lembrete trágico de como as informações precisas são críticas para qualquer organização política, especialmente em sistemas mais fechados e autoritários. Pelo que os analistas entendem, os confidentes de Xi, incluindo Li Zhanshu, Ding Xuexiang e Wang Huning, são atores burocráticos formidáveis, mas não há indicação de que eles desafiem seus julgamentos ou precedentes. E à medida que alguns desses altos funcionários se aposentam, Xi estará cada vez mais cercado por líderes seniores mais jovens, mais inexperientes e mais flexíveis. O que Xi precisa é de uma equipe de rivais. O que ele tem agora e provavelmente terá no futuro é um grupo de puxa-sacos.

A perspectiva de Xi sobre o ambiente de segurança da China na próxima década é cada vez mais pessimista.

Depois, há a questão crítica da visão de mundo de Xi. Está ficando claro em seus discursos e artigos que a visão de Xi sobre o ambiente de segurança da China na próxima década é cada vez mais pessimista. Como disse recentemente, “a situação internacional continua passando por profundas e complexas mudanças”, acrescentando que “o jogo das grandes potências está cada vez mais intenso, [e] o mundo entrou em um novo período de turbulência e mudança”. Os Estados Unidos, acredita Xi, formalizaram uma política de contenção em relação a Pequim. Quando Washington fala em trabalhar com “aliados e parceiros”, Xi ouve ecos do cerco da época da Guerra Fria, decretado por meio do que ele chama de “pequenos círculos exclusivos [e] blocos que polarizam o mundo”. Esse diagnóstico provavelmente levou Xi a se aproximar de Putin e Moscou nos meses que antecederam sua reunião em fevereiro e é por isso que ele não abandonará a Rússia daqui para frente.

A fragata chinesa Weifang é recebida na Cidade do Cabo, na África do Sul, antes do Exercício Marítimo Multinacional de 2019 com as marinhas russa e sul-africana.

Mas não é apenas o pessimismo que anima a visão de mundo de Xi; é um forte senso de nacionalismo, alimentado por sua confiança no poder econômico e militar do Partido Comunista Chinês e sua atitude desdenhosa em relação à coesão e estabilidade dos Estados Unidos e de outras democracias. Embora seja indiscutivelmente verdade que Pequim tenha enfatizado demais uma narrativa do declínio dos EUA para fins de propaganda doméstica, as ações de Xi, no entanto, indicam que ele se sente à vontade para afirmar os interesses de Pequim, mesmo quando eles colidem com as capacidades e determinação dos Estados Unidos e seus aliados. Existem inúmeros exemplos dessa dinâmica, desde a evisceração da China das instituições democráticas de Hong Kong até sua campanha contínua de coerção econômica contra a Austrália. O ponto aqui é menos que Pequim adote essas políticas de confronto sem pagar um preço (o que faz), mas sim que a tolerância ao risco de Xi parece ter crescido em resposta às suas avaliações mutáveis do equilíbrio de poder global.

A combinação de um autocrata irrestrito e nacionalista que abriga uma visão cada vez mais sombria do ambiente externo cria um período potencialmente volátil à frente. A posição da China nos assuntos globais é muito mais importante hoje do que durante a era Mao. O ambiente internacional em que Xi tenta orientar os interesses chineses também é significativamente diferente do que era nas décadas de 1960 e 1970. Sem a relativa previsibilidade da bipolaridade da época da Guerra Fria, a competição hoje é mais complicada e mais difícil de navegar. Para compensar, os Estados Unidos e seus aliados devem priorizar a comunicação direta com Xi para garantir que ideias alternativas perfurem sua bolha de liderança.

Também será fundamental que os líderes de países com ideias semelhantes transmitam mensagens consistentes durante suas próprias interações separadas com a liderança da China. Afinal, uma coisa é Xi descartar Washington como preso em uma “mentalidade da Guerra Fria”, mas outra é ignorar uma ampla coalizão de aliados democráticos. Nas últimas quatro décadas, a China mostrou repetidamente que pode mudar de rumo antes de cortejar o desastre. A questão agora é se pode fazê-lo novamente sob Xi.

Jude Blanchette é Freeman Chair em Estudos da China no Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais.