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| Os militares americanos organizam uma manifestação na Escola de Blindados iraquiana depois que os soldados iraquianos concluíram um curso de treinamento de tanques de 21 dias, em Besmaya, Iraque, 18 de outubro de 2011. (Andrea Bruce/The New York Times) |
Por Nathaniel Allen e Rachel Kleinfeld, United States Institute of Peace, 11 de junho de 2019.
Tradução Filipe do A. Monteiro, 13 de março de 2022.
A promoção de uma maior confiança entre as forças de segurança e os cidadãos deve ser um dos principais objetivos da assistência à segurança.
Após a queda do regime de Saddam Hussein, os Estados Unidos passaram mais de uma década tentando transformar o Exército Nacional Iraquiano em uma força de combate moderna. O exército iraquiano recebeu cerca de US$ 25 bilhões em assistência de segurança, incluindo armas sofisticadas, treinamento em tudo, desde combate a dispositivos explosivos improvisados (IED) até segurança de fronteira, e a oportunidade de acompanhar os militares americanos em operações contra grupos insurgentes. No entanto, esse investimento astronômico não foi suficiente para impedir que o Exército iraquiano fugisse de Mossul, enquanto os combatentes do Estado Islâmico avançavam sobre a cidade em junho de 2014, apesar de superar os insurgentes em mais de 30 para um.
O motivo dessa falha? Em uma palavra: governança. No Iraque, os esforços americanos de assistência à segurança se concentraram principalmente na construção de capacidade tática e não abordaram as profundas divisões sectárias e uma cultura de corrupção e clientelismo que esvaziaram as forças armadas iraquianas. Infelizmente, o Iraque não é um exemplo isolado. Do Afeganistão ao Mali e à Somália, os esforços liderados ou apoiados pelos EUA para trabalhar por, com e por meio de militares parceiros em Estados frágeis falham regularmente em melhorar de forma sustentável a capacidade militar, promover a estabilidade ou reduzir as ameaças de extremistas.
Há um consenso crescente de que, para que a assistência à segurança seja eficaz em contextos frágeis, ela deve levar em conta os mesmos tipos de desafios de governança do setor de segurança que atormentam as forças armadas iraquianas. Conforme estabelecido no relatório da Força-Tarefa sobre Extremismo em Estados Frágeis, equipamentos e treinamento sofisticados podem ser necessários, mas isso não resultará em uma força militar mais forte ou em um aumento sustentado da capacidade de contraterrorismo na ausência de reformas para conter o clientelismo, reduzir a corrupção, melhorar as avaliações de ameaças, mitigar o risco de deserção e melhorar a governança no setor de segurança.
Recomendações e Desafios de Implementação
A Força-Tarefa ofereceu quatro recomendações que reformulariam radicalmente a forma como os Estados Unidos se engajam na cooperação do setor de segurança e na assistência aos Estados frágeis (ver Apêndice 6 do relatório da Força-Tarefa). Estes incluíram:
- A adoção de uma abordagem compacta para toda a assistência do setor de segurança;
- Uma política de “assistência graduada” que vincularia aumentos na assistência a melhorias na governança do setor de segurança;
- A criação de uma dotação de reforma do setor de segurança para apoiar os esforços de reforma liderados por parceiros; e
- Uma expansão dos esforços existentes para melhorar a transparência e a eficácia da cooperação e assistência em segurança.
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| Soldados iraquianos do 2º Batalhão Mecanizado, 2ª Brigada de Tanques, 9ª Divisão do Exército Iraquiano posam em frente ao carro de combate T-72, 16 de fevereiro de 2006. Eles acabaram de completar o exercício de pontaria, a fase final de um curso de dois meses que certificou os soldados no tanque russo. |
Essas recomendações podem mitigar o risco significativo de que a assistência de segurança não consiga melhorar as condições de segurança ou exacerbar o extremismo. A implementação, no entanto, enfrenta vários obstáculos. Sem autoridade mais consolidada e supervisão mais centralizada dentro do governo dos EUA para cooperação e assistência em segurança, é difícil imaginar um sistema de avaliações, pactos e avaliações funcionando bem. Além disso, provavelmente haverá exceções nos casos em que melhorar a governança do setor de segurança em Estados frágeis ou combater o extremismo enfrenta compromissos com outros objetivos. A tentativa de equilibrar esses trade-offs pode entrar em conflito com aqueles que desejam medidas mais drásticas contra os Estados mais repressivos do mundo.
Talvez o mais importante, a percepção da pesquisa acadêmica, bem como as lições aprendidas com a experiência de organizações como a Millennium Challenge Corporation (MCC), sugerem fortemente que a assistência não é uma ferramenta potente o suficiente para impactar significativamente a forma como nossos parceiros avaliam seus interesses. Os EUA não farão muito progresso com governos que consideram repressão, corrupção ou políticas de recrutamento não-meritocráticas no setor de segurança essenciais para manter o poder.
Em vez disso, os Estados Unidos devem adotar uma visão de longo prazo, que aceite que a mudança nas políticas dos EUA e dos países parceiros será iterativa e incremental.
Esforço Mínimo: Projetos de demonstração e esforços de reforma
À medida que os EUA buscam se firmar em uma ordem global em rápida mudança, a cooperação e a assistência em segurança estão recebendo maior escrutínio dos formuladores de políticas. Uma estratégia para aumentar sua eficácia seria adotar uma abordagem graduada, baseada em parcerias compactas e baseadas em liderança em um país ou países piloto para permitir aprendizado e adaptação iterativos que poderiam ser aplicados a reformas mais abrangentes. Embaixadas, em vez de autoridades de Washington, poderiam ser lideradas na negociação de acordos de assistência à segurança e na aplicação de condicionalidades. Com base nas lições aprendidas das Parcerias para a Paz da OTAN e da MCC, esses pactos devem incluir, no mínimo:
- Um acordo conjunto entre os EUA e o país parceiro sobre o que deve ser financiado;
- Financiamento previsível e de longo prazo;
- A inclusão de civis e da sociedade civil nas negociações e supervisão; e
- Avaliação rigorosa que responsabiliza os EUA e seus parceiros pelos resultados.
Se aprovado pelo Congresso, os países selecionados como resultado dos Global Fragility Acts (GFA) podem fornecer candidatos ideais. A legislação da GFA aplicaria a estrutura preventiva mais ampla às parcerias diplomáticas e de desenvolvimento do governo dos EUA recomendadas pela Força-Tarefa a vários estados frágeis, tornando-os candidatos atraentes para também pilotar a abordagem da assistência ao setor de segurança.
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| Uma unidade tática CTS conduz uma missão na cidade velha de Mossul em 2020. |
Outras oportunidades podem existir para promulgar as recomendações da Força-Tarefa em futuras Leis de Autorização de Defesa Nacional (NDAA). O NDAA do ano fiscal 2017-2019 consolidou as autoridades e fez avaliação, monitoramento e avaliação e componentes obrigatórios de fortalecimento institucional de toda a cooperação de segurança gerenciada pelo Departamento de Defesa. Essas reformas cruciais precisam de apoio contínuo tanto do Congresso quanto do Poder Executivo para garantir que sejam institucionalizadas de forma significativa.
Reformas semelhantes da assistência à segurança gerenciada pelo Departamento de Estado podem estar no horizonte e, além de espelhar as reformas do Departamento de Defesa, podem oferecer oportunidades para implementar uma abordagem gradual da assistência à segurança.
Uma parte crucial das recomendações da Força-Tarefa é a criação de um índice de governança do setor de segurança. Um índice poderia ajudar a definir critérios de elegibilidade potenciais para pactos, medir o progresso e ser usado para impor uma política de assistência graduada. O índice deve informar, mas não determinar, decisões que também devem se basear em informações qualitativas, contextuais e politicamente sensíveis. Muitas das informações necessárias para desenvolver um índice já existem: o que é necessário são os recursos para construir e atualizar regularmente o índice e pesquisas adicionais para determinar os requisitos de dados exatos necessários para cada um dos usos potenciais do índice. Idealmente, o índice seria gerenciado de forma independente, em vez de patrocinado diretamente pelo governo dos EUA.
A fronteira de pesquisa e política
Existem vários aspectos da cooperação de segurança dos EUA e assistência a estados frágeis que o relatório da Força-Tarefa não abordou. Uma é a necessidade de compartilhar o fardo internacional com os aliados dos EUA para melhorar a governança do setor de segurança em estados frágeis. Ao mesmo tempo em que busca reformar a forma como administra a cooperação de segurança em Estados frágeis, os Estados Unidos podem e devem exigir mais de seus aliados.
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| Forças de Milícias Populares (PMF) com tanques russos e americanos. |
Além disso, os setores de segurança em estados frágeis, em última análise, devem ser responsabilizados perante seu povo, e não apenas os Estados Unidos. Os legisladores civis e os atores da sociedade civil devem ser incluídos como partes nos pactos de assistência à segurança entre doadores e Estados frágeis, bem como na avaliação, monitoramento e estruturas de avaliação de toda a assistência ao setor de segurança. As interações pessoais entre as forças de segurança e os cidadãos estão entre os determinantes mais cruciais do recrutamento em organizações extremistas. Portanto, promover uma maior cooperação e confiança entre as forças de segurança e os cidadãos que deveriam proteger deve ser um dos principais objetivos da assistência à segurança.
Finalmente, a cooperação e assistência de segurança dos EUA são tendenciosas para trabalhar com forças armadas parceiras. Grupos de polícia, inteligência, milícias e defesa comunitária são os pontos de contato mais frequentes entre o governo e os cidadãos em estados frágeis, mas os Estados Unidos não possuem recursos dedicados ou experiência para trabalhar sistematicamente com esses grupos. Os Estados Unidos devem considerar como desenvolver tais capacidades, mas devem fazê-lo com cautela e devida diligência. Quaisquer novas abordagens devem se concentrar em melhorar a confiança entre as forças de segurança civis e os cidadãos, não reproduzindo a abordagem orientada pela tática que, infelizmente, é muito característica das intervenções dos EUA no setor de segurança.
Sem uma melhor governança do setor de segurança, os Estados frágeis terão dificuldades para melhorar a eficácia de suas forças de segurança e moderar o extremismo. As forças de segurança que exploram e abusam dos cidadãos violam o que talvez seja a primeira e mais sagrada obrigação que um Estado tem para com seu povo. É por isso que os Estados Unidos devem colocar melhorias de longo prazo na governança do setor de segurança – e não sucesso tático de curto prazo no campo de batalha – no centro de sua abordagem em relação à cooperação e assistência em segurança em Estados frágeis.
O Dr. Nathaniel Allen é consultor de políticas do U.S. Institute of Peace. A Dra. Rachel Kleinfeld é membro sênior do Programa de Democracia, Conflito e Governança do Carnegie Endowment for International Peace.
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